Il riparto delle funzioni amministrative secondo il titolo V della Costituzione

Lo scopo della presente ricerca è stato analizzare l’evoluzione compiuta dall’ordinamento italiano in materia di funzioni amministrative, nonché analizzarne l’attuale connotazione. Nella prima parte della trattazione l’attenzione è stata dedicata alla disamina storica della funzione amministrativa pubblica, con una prima sezione descrittiva in cui si dà conto delle diverse impostazioni adottate negli ordinamenti anteriori all’attuale sulla pubblica amministrazione, intesa qui essenzialmente nell’accezione di apparato. Nella seconda sezione, invece, partendo dal concetto di Pubblica Amministrazione come attività, si è operata una rielaborazione critica delle fasi storiche attraversate dal pensiero teorico-dogmatico sulla funzione pubblica amministrativa come potere dello Stato. La seconda parte è occupata dalla descrizione del complesso di norme, costituzionali ed ordinarie, che presiedevano alla ripartizione della competenza amministrativa fra stato, regioni ed enti locali prima che intervenisse la riforma costituzionale del 2001. Dalla disamina del dato concreto circa la suddivisione dei compiti amministrativi – con l’attenzione centrata sull’istituzione dell’ordinamento regionale e sulle norme di trasferimento di cui alla legge 22 luglio 1975, n. 382 ed al successivo D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 – si è dunque risaliti fino alle istanze di semplificazione e decentramento che hanno portato, nel volgere di circa un ventennio, alla creazione del sistema delle Conferenze unificate ed alla cosiddetta riforma Bassanini (di cui alla legge 15 marzo 1997, n. 59; legge 15 maggio 1997, n. 127; d. lgs. 31 marzo 1998, n. 112). Lo scenario giuridico attuale vede infatti la regione al centro di un continuo flusso di riforme che, mentre le assegnano un ruolo nominalmente centrale nel panorama costituzionale, in realtà aprono la strada a penetranti ed invasivi interventi del legislatore statale che la pongono di fatto ai confini del sistema. L’ultima parte del lavoro espone infine l’analisi della riforma costituzionale del 2001, nel suo portato storico ed in quello normativo. Infatti, alla descrizione delle vicende storico-politiche che hanno anticipato l’approvazione della legge (e qui il primo richiamo è alla Commissione bicamerale cd. D’Alema e poi alle successive) segue l’esame dei nuovi articoli del Titolo V, Parte II della Costituzione, con particolare attenzione per quelli inerenti alla nuova distribuzione del potere legislativo, di quello amministrativo ed all’introduzione di meccanismi riequilibrativi come quello di cui all’articolo 120, valutato quest’ultimo alla stregua di clausola di chiusura del sistema delineato dal legislatore della riforma costituzionale. In questa parte, naturalmente, l’attenzione si focalizzerà anche sulla nuova concezione dei rapporti fra stato, regioni ed enti locali contestualmente ad un’ampia illustrazione dei principi che hanno storicamente ispirato la riforma e che presiedono alla sua interpretazione ed alla sua attuazione, come quelli di sussidiarietà (orizzontale e verticale), differenziazione, adeguatezza e leale collaborazione. Uno degli obiettivi di questa sezione è inoltre, come già si è anticipato, analizzare il nodo interpretativo posto dalla fisionomia ancora incerta e dai precari limiti che incontrerebbe il potere sostitutivo del legislatore nazionale di fronte all’inerzia del legislatore regionale nel riallocare, per le materie rientranti nella propria potestà legislativa esclusiva, le funzioni fondamentali ritenute di competenza degli enti locali alla stregua dell’art. 117, comma 2° lett. p). A tale proposito, non può non darsi conto del disegno di legge presentato dal governo lo scorso novembre in tema di individuazione delle funzioni fondamentali degli enti locali che, ponendo fine ad una serie di questioni importanti, ne aprirà sicuramente delle altre. Nondimeno, infine, l’analisi tiene conto della giurisprudenza costituzionale in materia, prima studiando il contenzioso fra stato e regioni in materia di riparto legislativo e poi spostando l’asse sulle pronunce della Corte in tema di individuazione delle «funzioni fondamentali» e di effettiva concretizzazione della riforma dal punto di vista finanziario.